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Systemisch exponentiell: Wie gelingt Bürokratieabbau?

Die Gründe des Scheiterns bei den nicht wenigen Projekten, die man entweder als Bürokratieabbau oder als deren Modernisierung bezeichnet, je nach Brisanz der jeweiligen Lage, sind bekannt. Es existieren verschiedene Faktoren, die dafür sorgen, die Bürokratie gegen eine Reform oder Modernisierung zu immunisieren. Man fragt am besten diejenigen, die sich an einem solchen Projekt bereits versucht haben. Unabhängig von ihrer eigenen Parteizugehörigkeit bekommt man immer dasselbe zu hören. So, wie es seit eh und je läuft, geht es nicht weiter. Und so, wie man es seit Bestehen der Republik versucht hat, den Laden auf Trab zu bringen, läuft es auch nicht. Bleibt es dabei, dann ändert sich nichts. 

Eine Ikone der deutschen Verwaltung ist das Beamtenrecht. Es garantiert lebenslange Versorgung und fordert unbedingte Loyalität und Gesetzestreue. Dass beides nur in diesem Konstrukt gesichert werden kann, negieren viele andere Beispiele aus Gesellschaften mit einer verfassungsmäßigen Demokratie. Trotz aller Veränderungen in den Lehrplänen bei der Beamtenausbildung stößt man in der Praxis immer wieder auf die Ultima Ratio, wenn alles gesetzmäßig läuft, ist es richtig so. Um weitere Zusammenhänge kümmert man sich nicht. Übrigens eine Denkweise, die zunehmend die politische Klasse ergriffen hat.

Dass ein Beschäftigungsverhältnis aus Kaisers Zeiten in einer Welt der Globalisierung und Digitalisierung hierzulande noch Bestand hat und gegen jede Form der Veränderung imprägniert war, lag an der parteiübergreifenden Existenzsicherung vieler im Bundestag Vertretener, die aufgrund ihres Status vom aktiven Dienst befreit werden konnten, um Mandate anzunehmen. Ohne Risiko und ohne Verlust.

Ein weiterer Grund für das Ausgreifen der Bürokratie ist deren Infiltration durch Politiker, die zur Absicherung zunehmend in Verwaltungen untergebracht wurden, unabhängig von ihrer fachlichen Befähigung. Dementsprechend ist die Qualität vieler Entscheidungen, die dann eben doch aus einer politischen und nicht aus einer den Verfahren entsprechenden Abwägung erfolgen. 

Dass eine Gesellschaft, die dem Prozess der Alterung unterliegt, in jeder neuen Erscheinung zunächst eine Gefahr und keine Chance sieht, ist zwar eine natürliche Reaktion, hat allerdings auch zur Folge, dass in Zeiten flächendeckender Innovationen ein Konvolut von Gesetzen verabschiedet wird, die Fehlentwicklungen und Missbrauch verhindern sollen. Gegen diese Tendenz in einem Land anzukämpfen, das, wie gesagt, altert und nicht sonderlich veränderungsaffin ist, kann exklusiv aus dem System heraus kaum bewerkstelligt werden. 

Bei allen Betrachtungen, die sich mit der Veränderung organisatorischer Zusammenhänge befassen, ist es dringend erforderlich, einen Blick auf die Systemtheorie zu werfen. Das Naheliegende und bereits wieder im Raumstehende, nämlich die Idee von der Bildung einer Behörde, die sich mit dem Bürokratieabbau zu beschäftigen hat, kommt einem Vollrausch von Abstinenzwilligen gleich. Systeme neigen nicht nur dazu, sich selbst zu erhalten. Sie reduzieren zudem wachsende Komplexität mit der Schaffung neuer Zellen, die ihrerseits dem gleichen Prozess unterliegen. Bürokratie, wenn man sie nicht steuert, entwickelt sich analog wie ein Pilzbefall. Wenn nicht eingegriffen wird, ist die Ausbreitung exponentiell. Da die deutsche Bürokratie neben ihren Kernaufgabe auch noch zu einem politischen Versorgungsbecken degeneriert ist, kann man sich vorstellen, was das bedeutet. Von der Gesetzesmaschine, die 24/7 in Brüssel läuft, einmal ganz abgesehen.

Momentan wird teils mit Häme und teils mit Entsetzen darüber berichtet, dass der neu gewählte amerikanische Präsident Trump den Unternehmer und Erfinder Elon Musk einer außerhalb der Verwaltung stehenden Organisation mit dem Ziel der Entbürokratisierung vorangestellt hat.  Unabhängig von den Personen und ihrer Charaktere ist das ein kluger Gedanke. Wer hierzulande von Bürokratieabbau spricht, sollte sich mit dem Gedanken anfreunden, dass es aus der Verwaltung selbst heraus nicht gelingen wird. Nur von außen, auch die Erfahrung liegt vor, ist die Festung Bürokratie auch nicht nicht zu nehmen. Aber erfolgreiche Reformer und Unternehmer mit ins Boot zu holen, die etwas zu sagen und zu bestimmen haben, das sollte schon sein. Um zumindest eine Chance zu haben. Achten Sie genau darauf, was die verschiedenen Bewerber in den nächsten Monaten zum Thema Bürokratieabbau an Vorstellungen unterbreiten! 

Türkisch-brasilianische Analogien

Innerhalb der letzten zwei Wochen haben zwei Länder von sich reden gemacht, die in der letzten Dekade mit sehr unterschiedlichen Philosophien versucht haben, sich zu modernisieren. Zum einen handelt es sich um die Türkei, die nun wegen der Proteste auf dem Taksim Platz, die eine Kettenwirkung auf das ganze Land hatten, in die Schlagzeilen geraten war. Zum anderen geht es um Brasilien, wo wegen der Austragung des Confed Cups Hunderttausende ihren Unwillen mit der aktuellen Politik zum Ausdruck brachten. In Istanbul war der Anlass ein Bauprojekt, dem ein Park zum Opfer fallen soll, in Sao Paulo und Rio de Janeiro ging es um den Testlauf für die Fußballweltmeisterschaft im Jahre 2014 und die damit verbundenen Belastungen des Staatshaushalts.

Die Gemeinsamkeit beider Länder besteht in dem Versuch, sie in großem Maße zu modernisieren. Auf der einen Seite versucht das Präsident Tayyep Erdogan seit einem Jahrzehnt mit einer technokratischen Note, gestützt auf konservativ-islamische Eliten, auf der anderen Seite die Präsidentin Dilma Rousseff als Nachfolgerin des legendären Lula da Silva, die aus dem gewerkschaftlich-sozialistischen Milieu stammt und stark auf staatsinterventionistische Maßnehmen vertraut. Die dortigen Modernisierungseliten kommen folglich aus dem politischen Funktionärswesen.

Während Brasiliens Präsidentin sehr früh auf den mit Wucht einsetzenden Protest so reagierte, dass sie die Nation aufforderte, den vornehmlich jungen Protestanten gut zuzuhören, weil diese etwas zu sagen hätten, vermutete der türkische Präsident hinter den Demonstranten sofort einen internationalen Komplott. Beide Reaktionen sagen etwas aus über das eigene Politikverständnis. Hier die demokratisch sozialisierte Gewerkschafterin, die um ihre Abhängigkeit von demokratischen Entscheidungsprozessen weiß, dort der autokratische Macher, der demokratische Prozesse allenfalls als ein notwendiges Übel begreift, um sich international sauber legitimieren zu können, der aber anscheinend auch aus machtpolitischem Kalkül gewillt ist, darauf zu verzichten, wenn er seine Position mit anderen Gewalten gesichert werden kann.

Interessant ist, dass sowohl der türkische als auch der brasilianische Modernisierungsprozess die Rechnung sowohl ohne die industriellen als auch die kreativen Klassen in den Metropolen gemacht haben. Weder die islamisch-autokratische noch die etatistisch-sozialistische Dominanz haben bei dem Tempo des Wandels vermocht, die Dimension einer integrierenden Wirkung zu erreichen, die erforderlich gewesen wäre, um die politisch-kulturellen Justierungen vorzunehmen, die bei einem solchen Prozess erforderlich sind. Obwohl die Probleme beider Länder nicht vergleichbar sind, existieren Analogien, die bei der Betrachtung des gesellschaftlichen Wandels von hohem Interesse sein müssen.

Bei aller Kritik, die aus der Ferne nun aufkommt, darf man nicht außer Acht lassen, dass in beiden zu betrachtenden Ländern von großem wirtschaftlichen Erfolg gesprochen werden muss, wenn die Wirkungsdaten der Modernisierung auf den Tisch gelegt werden. Die Türkei ist wirtschaftlich so stark wie nie im 20. Jahrhundert und Brasilien hat es vom lateinamerikanischen Hinterhof zu einem globalen Wirtschaftsgiganten gebracht. Die große Zustimmung zur Politik der Modernisierung hielt in beiden Ländern so lange an, wie die Teilhabe daran zumindest in Aussicht gestellt blieb. Und bevor sich neu heraus gebildete Eliten zu Horten der Korruption entwickelten und neue Klassen, die entstanden, die sich aus Modernität und Internationalität definierten, keine Möglichkeit der politisch adäquaten Artikulation erblickten.

Die Reaktion der beiden Staatsführungen lassen allerdings erste Prognosen über die Zukunft der jeweiligen Projekte zu: Während Erdogan mit martialischer Spaltung der Gesellschaft droht, setzt Rousseff auf den Dialog. Wenn bei Modernisierungsprojekten aufgrund der rasenden Entwicklung gesellschaftliche Justierungen erforderlich werden, bleibt Demokratisierung das probateste Mittel.

Erdogans intellektueller Protektionismus

Es ist normal, dass im Zustand der Erregung der Anlass der Erregung im Vordergrund steht. Die gegenwärtigen Geschehnisse auf dem Istanbuler Taksim Platz für sich und isoliert betrachtet werfen aus der Außensicht ein ranziges Licht auf die Zustände in der Türkei und suggerieren einen Zustand, der bei näherem Hinschauen allerdings Ursachen zutage fördert, die in in ihrer eigenen Dimension momentan nicht beleuchtet werden. Die Frage, die bei der gegenwärtigen Situation gestellt werden muss, ist nicht die, ob ein Bauprojekt in Istanbul gegen den Willen vieler Anwohner durchgezogen werden soll und darf oder nicht, sondern die, in welchem Zustand die Türkei sich insgesamt befindet und welche politischen Schlüssel verfügbar sind, um ihr zu einer positiven, demokratischen Entwicklung zu verhelfen.

Vor noch gut einem Jahrzehnt bescheinigte die internationale Berichterstattung der Türkei einen alles andere als stabilen Zustand. In vielerlei Hinsicht bekam sie Testate, die der typischen Dauerkrisenkategorisierung entsprachen: Eine instabile Wirtschaft, Massenarbeitslosigkeit, ein hohes Maß an Inflation, häufig wechselnde Regierungen, hohe Korruption, vehemente Defizite in der Rechtsstaatlichkeit und eine allgemeine Unberechenbarkeit im internationalen Gefüge. Mit dem Machtantritt der AKP und ihrem Führer Erdogan wandelte sich das Land rasend. Viele der oben aufgeführten Kriterien entwickelten sich zum Besseren. Korruption wurde bekämpft, dem spekulativen Bankwesen ein Ende gesetzt, Arbeitsplätze geschaffen, außenpolitisch wurde maßvoll agiert und hinsichtlich der Bildung und Infrastruktur wurde eine ungeheure Modernisierung eingeleitet. Große Teile der Bevölkerung honorierten in zwei Wahlen dieses Vorgehen, das sich durch einen Spagat zwischen der Besänftigung großer fortschrittsskeptischer Bevölkerungsteile und den Bedürfnissen neuer und moderner urbaner Eliten definierte.

Mit der Etablierung der neuen, aus der AKP rekrutierten politischen Elite wurden die ersten Risse deutlich. Erdogan setzte zunächst auf ein Ablenkungsmanöver in der Außenpolitik, indem er zunehmend im arabischen Raum und in Nordafrika mit der wirtschaftlichen Kraft im Rücken den osmanischen Machtanspruch unterstrich und sich zunehmend aggressiv in internationalen Konflikten zu profilieren suchte. Womit die AKP nicht gerechnet hatte, war die Wucht und Vehemenz, mit der die Modernisierung vor allem in der Mega-Metropole Instanbul einschlug und dort Demokratisierungsbedürfnisse weckte, die auf dem flachen Land keine analoge Relevanz entwickelte.

Das, was als großes Verdienst der Regierung gewertet werden muss, nämlich ein Fingerspitzengefühl für die traditionellen Regionen und Bevölkerungsteile besessen zu haben und diese dadurch von einer fundamentalistischen Entwicklung bewahrt zu haben, scheint sie nicht für die städtische Moderne ausgebildet zu haben. Der fatale und vielleicht tödliche Fehler Erdogans scheint die machtttaktische Einschätzung zu sein, seine Massenbasis gegen die urbanen Eliten ausspielen zu wollen. Auch sie sind das Ergebnis seiner eigenen Politik der Modernisierung und Internationalisierung. Letzteres bedeutet immer eine grundlegende Permissivität der eigenen existierenden politischen Kultur für Trends aus den anderen modernen Metropolen. Austausch findet nicht nur in den Häfen, sondern auch in den Köpfen statt und die Schlussfolgerung kann kein intellektueller Protektionismus sein.

Die Lehre, die die türkischen Machthaber hätten ziehen müssen, liegen vor allem in der Erkenntnis, dass eine Internationalisierung der Verkehrsformen eine Internationalisierung der Kommunikationsstile nach sich ziehen muss. Jetzt, wo der Unmut über die Provinzialität der Kommunikationskultur zum Ausbruch kommt, mit obrigkeitsstaatlicher Gewaltanwendung zu reagieren, ist das beste Dokument für die nicht gelernte Lektion. Was das für die Türkei bedeutet, steht noch aus. Egal, wie sich die nächsten politischen Schritte in der Türkei gestalten, das Grundproblem wird bleiben: Wie kann es gelingen, Traditionalismus und Modernität zu einer Konkordanz zu befördern, ohne die das Land gewaltig zerrissen wird!